GOVTECHS, LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: como a inovação pode impactar o nosso dia a dia? Parte 1
Introdução
Na série de colunas intituladas “GOVTECHS, LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: como a inovação pode impactar o nosso dia a dia?” serão tratados pontos que relacionam Administração Pública, inovação por meio de contratações governamentais e os efeitos na vida de cada um de nós, cidadãos que interagimos, recorrentemente, com o Poder Público.
Serão analisados, a princípio, o conceito de inovação no setor público, seus principais meios de implementação, e os objetivos estatais ao fomentar práticas inovadoras, constituindo a Parte 1 do estudo.
Posteriormente, a análise recairá sobre a inovação nas licitações e contratos administrativos por meio das GovTechs, que são empresas, sobretudo startups, que aliam tecnologia, processos de trabalho e soluções ágeis, com o propósito de inovar na gestão pública, promovendo economia de recursos, incremento na qualidade dos serviços prestados, sustentabilidade nas contratações, dentre outros benefícios, compondo a Parte 2 da pesquisa.
Em seguida, serão apresentados alguns tipos de produtos oferecidos à Administração Pública pelas GovTechs e os resultados de sua adoção, integrando a Parte 3 da análise.
É um tema extremamente rico, que permite múltiplos olhares e constitui a pauta do dia quanto se aborda os possíveis caminhos para a inovação na esfera pública.
1 Para inovar é necessário reconhecer que a Administração Pública é heterogênea
Movimentos de reforma e modernização da Administração Pública têm sido pensados e implementados no país, há algumas décadas. Como exemplos, pode-se citar as diretrizes de Reforma Administrativa disciplinadas pelo Decreto-lei n. 200/1967 (Brasil, 1967), que tinha por objeto a Administração Direta e Indireta no âmbito federal; e a Emenda Constitucional n. 19/1998 (Brasil, 1998), que modificou o regime e dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas, custeio de atividades, dentre outras questões. Atualmente, discute-se a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n. 32/2020 (Brasil, 2020), de iniciativa do Presidente da República à época, que propõe alterar disposições sobre servidores, empregados públicos e organização administrativa.
O setor público, mesmo diante das tentativas de busca pela eficiência, passa por crises de legitimidade e de resultados insuficientes, o que estimula a PROCURA por caminhos diversos, que promovam mais interação com a sociedade, para que seja efetivado o conceito de “Novo Serviço Público”.
Diante da necessidade de desenvolver soluções que atendam à população de forma mais efetiva, um dos ambientes mais promissores à inovação é o das licitações e contratos, devido à sua relevância econômica, política, jurídica, e obviamente, social, por impactar na realização das atividades da Administração Pública, sobretudo na prestação de serviços à coletividade, em áreas como saúde, educação, segurança pública, limpeza urbana e tantas outras.
Nesse cenário, há expressões cada vez mais usuais, mas que ainda não foram compreendidas por considerável parcela dos destinatários do serviço público e por muitos agentes públicos pelo país afora: um grande equívoco de quem se propõe a estudar e a trabalhar com a gestão pública é tratar a Administração de forma homogênea, como se a realidade de órgãos federais e pequenos municípios fossem semelhantes, como se tivessem acesso aos mesmos recursos financeiros, a tecnologias similares, treinamentos equivalentes. Definitivamente, essa não é a realidade brasileira.
Então, antes de acreditar que todos dominam expressões como governo digital, startups, GovTechs e afins, é preciso investir em letramento do cidadão e dos agentes públicos, em divulgação de informações, em capacitação, considerando a realidade e a capacidade financeira/recursos humanos de cada esfera administrativa. A sociedade só passa interagir e confiar quando compreende o que está sendo desenvolvido pelo Governo.
Seguindo essa linha, nesta Parte 1, será tratado o alcance da expressão “inovação na Administração Pública” e quais objetivos movem o Poder Público em busca de práticas inovadoras.
2 Inovação na Administração Pública: conceito e objetivos
A inovação na Administração Pública pode ser conceituada como um processo de geração e implementação de novas ideias, com o objetivo de criar valor para a sociedade, o chamado valor público, traduzido como a promoção de desenvolvimento sustentável, a melhoria da qualidade de vida, a redução das desigualdades, a solução de problemas sociais, criação de empregos, dinamismo na economia, dentre outras práticas, como explicam Dornelas (2008) e Mazzucato (2015).
Os processos de inovação no setor público têm se tornado cada vez mais comuns, constituindo uma estratégia dos Estados em busca do desenvolvimento socioeconômico e de modernização da Administração Pública, diante de uma realidade que impõe desafios como mudanças econômicas, políticas, sociais, somados às expectativas crescentes dos cidadãos, problemas hipercomplexos e orçamentos reduzidos, conforme prelecionam Cavalcante e Cunha (2017).
Osborne e Brown (2005), tratando de inovação na esfera pública, afirmam que inovar é introduzir novos elementos na atividade administrativa, seja um novo conhecimento, uma nova forma de organização, uma nova habilidade de gestão ou de condução de um processo. Não há qualquer exigência, como se costuma imaginar, que seja uma ideia genial: muitas vezes, a inovação é de pequena monta, mas possibilita bons resultados. Ressaltam, ainda, que inovar representa descontinuidade com o passado, significando que a inovação difere da mudança, que está vinculada ao passado, sendo resultado de uma trajetória de sucessivas alterações, uma continuidade de agregações. Já a inovação se refere à descontinuidade com o passado.
Mulgan (2007) afirma que inovação no setor público engloba ideias que são eficazes para criar valor público, sendo necessário que essas ideias sejam, ao menos em parte, novas (e não apenas melhorias, incrementos); estejam implementadas; e sejam úteis, destacando a necessidade de que se verifiquem seus impactos para que se constate se houve a entrega do valor público delas esperado. Tal necessidade é extremamente salutar, pois é usual adotar práticas e não avaliar, de forma realista, a sua efetividade. Muitas vezes, não há qualquer preocupação com os resultados, o que impede ajustes e avanços.
Estudiosos do tema como Karo e Kattel (2016) elencam 6 (seis) possíveis caminhos para que o Poder Público desenvolva e implemente práticas inovadoras:
- Investimento em ciência, tecnologia e inovação: é uma das formas mais usuais de atuação estatal, sobretudo por meio de órgão e entidades que fomentam pesquisas como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), além de dezenas de instituições presentes nos estados e municípios da federação, firmando, por exemplo, parcerias com universidades, concedendo bolsas de pesquisa, dentre outras práticas;
- Inovação por meio de compras públicas: diversos países utilizam o seu poder de compra como instrumento de estímulo à inovação. No Brasil, segundo o Portal de Compras do Governo Federal, apenas no ano de 2023, foram homologados R$ 174 bilhões de reais em aquisições governamentais, o que demonstra a força do setor como possível propulsor da inovação (Brasil, PCGF, 2023).
Outro ponto relevante é a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em que a Organização das Nações Unidas (ONU) estabeleceu 16 objetivos para os países signatários, como o Brasil. Vários deles têm relação com esse estudo, em especial: Objetivo 8. Trabalho decente e crescimento econômico; Objetivo 9. Indústria, inovação e infraestrutura; Objetivo 10. Redução das desigualdades; Objetivo 11. Cidades e comunidades sustentáveis; Objetivo 12. Consumo e produção responsáveis; Objetivo 16. Paz, justiça e instituições eficazes; Objetivo 17. Parcerias e meios de implementação (ONU, 2015).
Direcionar o poder de compra governamental para o cumprimento dos objetivos da Agenda 2030 é um compromisso que pode ser atendido por meio de vários instrumentos, dentre eles, as “Compras Públicas de Inovação”. Para tratar do tema, é necessário diferenciar compras públicas de inovação e compras consideradas tradicionais.
Nas compras públicas tradicionais, são adquiridos os chamados produtos de prateleira, objetos, serviços ou sistemas que já estão disponíveis no mercado ou que carecem apenas de adaptações pontuais para serem utilizados (Brasil, TCU, 2022). Na área de saúde, por exemplo, é possível citar a aquisição de medicamentos já disponíveis no mercado, material para realização de procedimentos cirúrgicos, curativos, computadores, equipamentos para exames, serviços de limpeza, de lavanderia especializada, dentre outros.
Por sua vez, quando o produto, serviço ou sistema a ser adquirido ainda não está disponível no mercado, para se chegar à solução desejada, é necessário desenvolvê-la de maneira a obter um produto inovador ou por intermédio de um processo inovador, o que demanda, por vezes, a realização de pesquisas prévias com o objetivo de avaliar a possibilidade de desenvolvimento de tal solução (Brasil, TCU, 2022).
A relação entre compras públicas e inovação será aprofundada nas futuras colunas a serem publicadas, em que serão analisadas as GovTechs no contexto das licitações e dos contratos.
- Inovação institucional no cenário econômico: soluções inovadoras que impactem o âmbito econômico, como a criação de agências reguladoras pelo governo federal. Cite-se como exemplo a Agência Nacional do Petróleo (ANP);
- Inovação institucional de caráter político: objetivam inovar no contexto político, geralmente, incentivando a participação popular no processo decisório. O orçamento participativo é um exemplo dessa prática;
- Inovação na prestação de serviços públicos: inovar, substancialmente, a forma como um serviço é prestado, o que tem sido vislumbrado na simplificação de alguns serviços na área de saúde, de transporte coletivo, segurança pública, com a adoção de tecnologia, com o intuito de melhor atender aos usuários;
- Inovação no âmbito organizacional: criando organizações ou modificando de forma inovadora os processos decisórios ou de gestão, em regra, após um processo de aprendizagem e experimentação, que costuma ser contínuo quando se trabalha com inovação.
Importante destacar que o processo de inovação no setor público deve observar 2 (duas) lógicas, como afirmam Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011), e Cunha (2017):
- Lógica da consequência: a inovação é avaliada sob a perspectiva das consequências que pode gerar, bem como, das preferências e expectativas que as precede. A eficiência e a efetividade são pontos fundamentais;
- Lógica da adequação ou da apropriação: inovações são avaliadas de acordo com suas adequações a um contexto político e social específico. É preciso identificar a quem se destina a inovação, que esfera pública está tentando implementá-la, qual o perfil dos indivíduos que serão alcançados por ela.
Observar as duas lógicas significa retomar as reflexões feitas no início desta coluna: não se pode ignorar as especificidades, a heterogeneidade que envolve a Administração Pública brasileira. É preciso considerar as necessidades, as preferências e expectativas em relação à inovação e adequá-las à realidade, ao orçamento, à utilidade para o ente administrativo.
Apresentadas essas questões introdutórias sobre inovação, na próxima coluna, o estudo tratará de GovTechs, licitações e contratos administrativos.
Até breve!
Notas e Referências:
BEKKERS, Victor.; EDELENBOS, Jurian.; STEIJN, Bram. Innovation in the public sector: linking capacity and leadership. Governance and Public Management Series. New York: Palgrave Macmillan, 2011.
BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n° 32/2020. Altera disposições sobre servidores, empregados públicos e organização administrativa. Disponível em:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1928147&filename=PEC%2032/2020. Acesso em: 27 maio 2024.
BRASIL. Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm. Acesso em: 27 maio 2024.
BRASIL. Decreto-Lei n° 200, de 25 de Fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: 26 maio 2024.
BRASIL. Portal de Compras do Governo Federal. Compras homologadas em 2023. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br. Acesso em: 12 mar. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Jornada de Compras Públicas de Inovação. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2022. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/data/files/CF/47/FE/D5/BC3348102DFE0FF7F18818A8/Jornada%20de%20Compras%20Publicas%20de%20Inovacao.pdf. Acesso em: 10 mar. 2024
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CUNHA, Bruno Queiroz. Uma análise da construção da agenda de inovação no setor público a partir de experiências internacionais precursoras In: Pedro Cavalcante; Marizaura Camões; Bruno Cunha; Willber Severo (orgs). Inovação no setor público: teoria, tendências e casos no Brasil. Brasília: Enap: Ipea, 2017. p.43-57. Disponível em:
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