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Federalismo e Guerra Fiscal: Zonas de Processamento de Exportação podem servir como redutores de desequilíbrio entre os Estados?

Por Anna Dolores Barros de Oliveira Sá Malta[1]

 

  1. ANÁLISES INTRODUTÓRIAS SOBRE FEDERALISMO E GUERRA FISCAL

No   regime   federativo   cada   esfera   da   administração   pública   (federal,   estadual  e  municipal)  é  relativamente  autônoma  quanto  a  sua  capacidade  para  legislar  e  administrar  sobre  os  assuntos  de  seu  interesse,  possuindo  capacidade  decisória e receitas tributárias próprias.

O modelo original brasileiro é caracterizado pela coexistência da dupla soberania União-estado, impulsionado por experiências bem-sucedidas, onde a autonomia política das unidades menores (entes federativos) fica sob a égide de uma autoridade superior (governo federal). Porém, a federação brasileira é a única do mundo a possuir três níveis federativos: União, estados e municípios.[2]

No Federalismo Fiscal o sistema tributário deve ser estruturado de forma a distribuir  as  receitas  públicas  entre  as  várias  unidades  e  esferas  administrativas,  visando proporcionar condições para atender às demandas que lhes são exigidas. [3]

Pode-se  considerar, então,  o  federalismo  como  uma  busca  do  reconhecimento  de  várias  soberanias  dentro  de  uma  mesma  identidade  nacional,  respeitando  não  só  as  características  de  um  povo,  como  também  respeitando  seu  espaço  regional,  é  possível determinar esta situação harmônica como federalismo cooperativo, situação em  que  todos  os  membros  federados  trabalham  visando  um  objetivo  comum,  o  desenvolvimento da nação ou do grupo federado. [4]

Desta maneira  se  caracteriza  a  necessidade  da  existência  de  uma  estrutura  capaz de gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federação, além de um agente intermediador capaz de evitar possíveis atritos entre os membros federados.

A  busca  por  maior  eficiência  nas  tomadas  de  decisões  caracterizou  o  modelo  federativo  por  uma  relação  de  descentralização  destas  decisões,  passando  para  os  estados  subnacionais  (Unidades  de  Federação/UF)  uma  capacidade  de  se  auto  gerenciar.  Esta  autonomia  permite  à  UF  a  capacidade  de  gerir  e  gerar  uma  capacidade tributária própria.

Desta  maneira,  o  indivíduo  econômico  fica  sujeito  à  ingerência  de  várias  esferas governamentais. O próprio princípio de equidade pode ser ignorado quando este  indivíduo  econômico  fica  subordinado  a  diversas  capacidades  tributárias,  podendo estas capacidades modificarem-se umas das outras. O indivíduo econômico pode  ficar  sujeito  a  um  processo  tributário  semelhante  no  âmbito  nacional,  mas  quando  é  observado  o  processo  tributário  na  esfera  estadual  e  municipal,  podem  ocorrer diferenças tributárias no que diz respeito, por exemplo, ao ICMS e ISS.

Surgem, na   verdade, o que podemos  chamar de pequenos  núcleos   tributários  desvinculados  uns  dos  outros,  sendo  que  cada  núcleo    representa    um    universo    próprio,    com    regras    independentes.    Esta    possibilidade  surge  a  partir  do  momento  em  que  cada  ente  federado  (estado  subnacional)  é  capaz  de  se  auto  gerenciar,  criando  uma  capacidade  fiscal  própria.  Enquanto   o   governo   central   busca   satisfazer   a   todos   os   agentes   federados,   independentemente  da  região  a  ser  beneficiada,  as  esferas  estadual  e  municipal  buscam satisfazer apenas as suas áreas de influência.

Desta  maneira,  cada  membro  da  federação pode  adotar  políticas  tributárias distintas, procurando, por exemplo, uma maneira de maximizar o fluxo de investimentos  para  sua  região  de  influência,  ou  ainda,  buscar  uma  maior  eficiência  tributária  (através  de  aumentos  de  sua  base  de  tributação)  a  fim  de  melhorar  a  qualidade  dos  serviços  públicos.  Na  realidade,  estas  opções  passam  a  ser  uma  questão de escolha por parte do estado sub-nacional.

Na   questão   da   alocação,   pode   ser   observada   uma   desvinculação   do   princípio  dos  iguais.  Afinal,  dentro  de  um  mesmo  grupo  econômico  que  pode  ser  determinado  como  nação,  existem  diversos  sub  grupos,  chamados  aqui  de  UF,  possuindo  tributações  diferentes  que  irão  determinar  a  localização  ou  relocalização  de investimentos.

Esta possibilidade de fuga dos princípios dos iguais é uma característica do modelo  federativo.  A  própria  Constituição  permite  este  tipo  de  conduta.  Porém,  as  distorções para com o modelo são eminentes: uma nova planta industrial deixará de observar as vantagens comparativas de uma região para outra, no que diz respeito a fatores   como   qualidade   de   infra   estrutura,   mercado   consumidor   ou,   ainda,   proximidade de matéria-prima.

Este processo pode atingir escalas preocupantes, principalmente quando da transferência  de  indústrias  de  uma  região  fiscal  para  outra.  Em  última  análise,  este  processo pode gerar uma sequência de criação de incentivos, surgindo a necessidade de   um   “intermediador”,   a   fim   de   criar   parâmetros   para   a   concessão   destes incentivos.  Seria  aconselhável  se  a  isenção  fiscal  não  passasse  pelo  cunho  do  governo  local,  mas  sim,  fosse  uma  questão  de  responsabilidade  do  governo  central.  Uma  característica  deste  processo  de  responsabilidade  e  capacidade  de  isenções  fiscais  por  parte  do  governo  central  diz  respeito  justamente  à  capacidade  desta esfera governamental em manter o princípio de equidade.

A chamada guerra fiscal traria uma competição tributária, isso porque, um ente manipula sua carga tributária e sua estrutura fiscal, com o simples intuito de estimular o seu desenvolvimento econômico e assim, maximizar a arrecadação. Tal competição é bem-vinda já que aproximam as políticas públicas dos interessados, os residentes desta jurisdição, mantendo aquelas com melhores resultados. Porém, com a mobilidade dos agentes econômicos, a possibilidade de manobras na estrutura tributária e no gasto público com política para atrair empresas cresceu conjuntamente, trazendo assim, uma competição por investimentos que causam distorções na economia. [5]

Quanto à  questão  de  distribuição  (ou  redistribuição)  fiscal,  ela  passa  necessariamente    pela  esfera  central  do  estado,  na  questão  localizacional,  o  aspecto  de  isenções  fiscais  locais  traz  consigo  uma  realocação  de  recursos e, dentro desta realocação, surgem discrepâncias. [6]

Nesta lógica e em escala contínua, este processo pode levar a uma situação de busca constante por parte dos estados subnacionais em propiciar aos novos investimentos,   vantagens   fiscais   em   escala   crescente,   caracterizando-se   desta   maneira, uma situação de “guerra fiscal”. Assim, o grupo federado passaria de uma situação  de  federalismo cooperativo para uma situação de federalismo competitivo,situação em que cada membro federado compete entre si na busca de uma situação mais favorável. A questão da maximização dos resultados para o grupo federado, ou nação,  deixaria  assim  de  ser  observada.  Esta  situação  só  seria  superada  através  da  existência de um mediador superior. Ou seja, tanto no critério de localização quanto no aspecto redistributivo, existe a necessidade de um mediador.

A  questão  de  redistribuição  fiscal  é  aplicada  de  maneira  mais  eficiente  quando passa pela administração do poder central (agente mediador). Por exemplo, impostos  de  responsabilidade  federal  que  tributem  toda  a  população  de  maneira  geral,  tendo  como  característica  a  progressividade,  possibilitando,  desta  maneira,  uma transferência de renda entre níveis sociais e não entre níveis federais. Existe um vínculo natural entre política redistributiva e sistema tributário central.

O grande problema é conseguir conciliar as vantagens da descentralização, no   que   diz   respeito   à   melhora   das   escolhas   públicas   por   parte   dos   estados   subnacionais  (UF),  com  as  desvantagens  desta  descentralização,  principalmente  a  quebra do princípio de igualdade entre estes estados subnacionais (UF).

Fica claro que, quando o ente federado passa a ter a possibilidade de agir e se  auto  gerenciar,  a  escolha  passa  a  ser  individual,  deixando  assim  de  ser  coletiva,  não existindo por parte desta UF uma maior preocupação com o grupo federado.

Logo,   é   possível   considerar   o   incentivo   fiscal   por   parte   do   estado   subnacional,  como  uma  prática  da  teoria  do  consumidor  (adoção  de  escolhas  individuais),  em  que  se  observa  uma  vantagem  individual  por  parte  do  agente  econômico em detrimento ao benefício do agente econômico coletivo.

 

  1. CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS DA GUERRA FISCAL

A concorrência entre os Estados brasileiros é resultado do longo processo histórico de concentração de investimentos nas Regiões Sul e Sudeste. Esse cenário foi agravado com o processo de industrialização brasileiro, que dependia, inicialmente, dos recursos provenientes da atividade cafeeira, desenvolvida nessas regiões. Mais tarde, a indústria nacional contou com pesados investimentos estatais, iniciados por Getúlio Vargas na década de 1930, destinados ao desenvolvimento do setor de base no eixo Centro-Sul do país.

Na década de 1950, as atenções do governo começam a se voltar para a questão regional. Vargas, seguindo a estratégia de seu segundo Governo, criou instituições com o intuito de estimular o processo de industrialização, e as estendeu às diferentes regiões do país. Dentre elas estão o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) e o BNDE. Já o presidente Juscelino Kubitschek foi além, com medidas de integração que incluíam a transferência da capital federal para o centro do território nacional, em Brasília, e a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), idealizada pelo economista Celso Furtado, em 1959.

Mais tarde, em 1966, o governo Castelo Branco fundou nos mesmos moldes a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), em 1966. Esse modelo de integração, no entanto, seria enfraquecido pela estrutura institucional criada pelo regime militar, capaz de coordenar os diferentes vetores do desenvolvimento regional de forma centralizada. Sendo assim, as estratégias coordenadas de forma regional, passaram a concorrer com a atuação do poder federal, que se mostrava mais interessante do ponto de vista individual das unidades federativas, através da criação de programas de abrangência nacional.

O governo federal, prevendo um movimento desordenado das UF’s pela atração de investimentos, limitou, a partir de 1966, na concessão de incentivos do ICM aos chamados Convênios Regionais. Eles eram formados por Estados de uma mesma região, em defesa de interesses comuns e, segundo Alves (2001), essa forma de organização só foi viável graças às instituições criadas pelo governo militar, como ministérios e autarquias, fundos e empresas estatais. Porém, apesar da capacidade de conjugar diversos interesses, essa estrutura não impediu que fossem criados, de forma reativa, convênios com medidas idênticas a de outras regiões, além de movimentos isolados de Estados através da concessão de incentivos que não envolvessem o ICM.

Em 1969, o arranjo dos convênios regionais já não era mais eficaz como mediador de conflitos e por isso, o governo federal transfere para si mesmo essa responsabilidade, através da criação o Conselho de Política Fazendária (CONFAZ). A Lei Complementar n. 24/75, tinha o objetivo de “promover ações necessárias à elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária dos Estados e do Distrito Federal” (Art 1º). O conselho era composto pelos secretários de fazenda de todas as UF’s, e cada iniciativa deveria ser aprovada por unanimidade. Além disso, como está disposto em seu Art. 1º, a criação do CONFAZ foi uma medida restritiva à competência estadual do ICM, uma vez que impõe um mecanismo de coordenação sobre as iniciativas individuais das UF’s, submetendo-as a um processo de homogeneização[7]

O conflito fiscal entre os estados, em seu formato contemporâneo, tem causas bem definidas. É o efeito de certas condições políticas e econômicas que emergiram, uma após outra, desde meados da década de 80, cuja interação resultou potencialmente crítica.

Houve, em primeiro lugar, o processo de desmontagem do regime autoritário de 1964, culminando com a Constituição de 1988. Entre os elementos da referida desmontagem ocupava lugar de destaque um impulso muito claro de descentralização política e institucional, a traduzir-se em deslocamento de poder em favor de estados e municípios. É inegável o sentido democrático da descentralização estabelecida na Carta de 1988; porém, ela estimulou uma espécie de anomia no que diz respeito ao quadro tributário no âmbito da federação, ao atribuir a cada estado o poder de fixar autonomamente as alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) ¾ o imposto que constitui a base da receita estadual. Estava preparado o alicerce jurídico para as escaramuças da guerra fiscal.[8]

A revisão do pacto federativo promovida pela Constituição de 1988 provocou uma atitude hostil da União em face da descentralização, pelo que ela significava de perda de receita. Desde então observa-se o empenho do governo federal em ampliar seu quinhão do bolo tributário, empregando para isso vários meios, inclusive alguns que apontam para uma nova centralização, colidindo portanto com a linha consagrada pela Constituição vigente.

Ao mesmo tempo, o governo da União tem levado adiante, desde o início da década de 90, toda uma sequência de medidas de orientação liberal, que se ligam ao cenário da guerra fiscal sob dois aspectos. Um deles diz respeito ao abandono de políticas e de instrumentos de coordenação inter-regional, dentro da estratégia mais ampla de mudança do papel diretivo do poder central sobre a economia. As agências federais de desenvolvimento regional, há muito esvaziadas, foram finalmente extintas em 2001. Tal setor da ação governamental foi, esse sim, descentralizado de bom grado, deixado praticamente a cargo das administrações subnacionais. Além do mais, consolidou-se no âmbito do governo federal uma postura basicamente avessa a políticas industriais ativas, de caráter discricionário. Seu discurso tem enfatizado sempre que as políticas relevantes são aquelas voltadas para os ganhos sistêmicos, para a redução do ‘custo Brasil’ etc. Na prática, a progressiva retirada do governo federal das ações discricionárias não levou à ‘saudável hegemonia do mercado’, como muitos esperavam, mas criou um vazio de políticas rapidamente preenchido pela ação dos grupos regionais.[9]

Assim o terreno ficou livre para as disputas entre os estados por oportunidades e meios de desenvolvimento, a serem procurados cada um por si. Configurava-se o arcabouço político para as ações e reações desordenadas da guerra fiscal. [10]

O outro aspecto refere-se à abertura da economia brasileira, com o aprofundamento de sua inserção global. A abertura ensejou a condição econômica para a escalada da guerra fiscal, na medida em que atraiu um fluxo crescente de capitais internacionais em busca de oportunidades de investimento no país. Parcela relevante da guerra fiscal tem a ver com a disputa por projetos industriais de origem externa, sendo os mais visíveis os da indústria automobilística.

Por certo, a gradual consolidação do Mercosul, junto com o quadro de relativa estabilidade proporcionado pelo Plano Real, ofereceram boas perspectivas para as corporações multinacionais incluírem o Brasil em seus planos de expansão. Considera-se, em geral, que o leilão de incentivos fiscais promovido pelos governos estaduais não tem sido importante para que essas grandes empresas definam-se por novos projetos no Brasil. Elas o fariam de qualquer maneira pelas razões de mercado. E instalar-se-iam em princípio na área economicamente central do país. Ora, é precisamente essa opção que o leilão de incentivos pretende alterar. Trata-se de cobrir com vantagens financeiras o custo da alocação de uma empresa em outra parte que não aquela que ela escolheria por uma lógica de mercado. [11]

Portanto, a guerra fiscal foi e é fomentada pela internacionalização, na medida em que a disputa por capitais externos obriga a crescentes concessões dos estados. Na origem estão as desigualdades regionais do país e a limitação de recursos internos para investimentos capazes de atenuar tais desigualdades. Tendo isso em conta, pode ser oportuno para cada estado, considerado isoladamente, entrar nesse jogo, sobretudo se suas chances de atrair investimentos sem incentivos são diminutas. Criam-se novos empregos, diversifica-se a produção local, as indústrias incentivadas atraem outras que são suas fornecedoras, o que por sua vez expande o nível de emprego e a renda da região. Estendendo-se tal processo ao seu limite, com a generalização dos benefícios fiscais, todos os estados tenderiam a conceder incentivos semelhantes e, destarte, estes perderiam seu poder de estímulo e transformar-se-iam em meras renúncias de arrecadação.[12]

De um lado, em face da redução generalizada do peso da tributação, as empresas passariam a escolher sua localização somente em função das condições de mercado e de produção, que incluiriam a qualidade da infra-estrutura e dos serviços públicos oferecidos.

De outro, com o aumento das renúncias fiscais, os estados de menor poder financeiro perderiam a capacidade de prover os serviços e a infraestrutura de que as empresas necessitam para produzir e escoar a produção.

No longo prazo, portanto, as batalhas da “Guerra Fiscal” passam a ser vencidas somente pelos estados mais desenvolvidos, que têm maior poder financeiro, sendo, por isso, capazes de suportar o ônus das renúncias e, ainda assim, assegurar razoável qualidade dos serviços públicos.[13]

 

  1. LC 24/1975

Não obstante a Guerra fiscal não se restringir apenas ao ICMS, agregando também outros tributos, como IPVA e, até mesmo, o municipal ISSQN. É inegável é que, pela sua importância e abrangência, bem como pelo volume o qual a sua incidência é capaz de direcionar aos cofres públicos, a guerra relativa ao ICMS é a que provoca efeitos mais graves, relevantes e duradouros nas economias estaduais, motivo pelo qual a discussão acerca da matéria adota bastante relevo. [14]

A regulamentação constitucional do ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, está inicialmente prevista na Lei Complementar 87/1996, conhecida como Lei Kandir, que foi posteriormente alterada pelas Leis Complementares 92/97, 99/99, 102/2000, 114/2002, 120/2005, 138/2010.

Visando regularizar e dispor sobre a forma e normas para criação dos convênios para concessão de isenção do imposto sobre as operações relativas à circulação de mercadorias, ou seja, visando normatizar como poderiam ser feitos os benefícios fiscais em relação ao ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, foi criada a Lei Complementar 24/75.

Com a Lei Complementar 24/75, ficou estabelecido em seu artigo 2º, §2º, que para a concessão de benefícios será necessário sempre haver a concordância unânime de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a regulamentação do Conselho Nacional de Política Fazendária CONFAZ.

O Ato Complementar n° 34, de 30 de janeiro de 1967, em seu artigo 1° previu que os Estados e Territórios situados em uma mesma região geoeconômica celebrassem convênios estabelecendo uma política comum em matéria de isenções, reduções ou outros favores fiscais, relativamente ao ICM.

Portanto, não obstante a concessão de isenções, reduções ou favores fiscais, no âmbito do ICM, fosse regulada por convênios desde 1967, estes eram firmados entre Estados e Territórios situados na mesma região geoeconômica (Amazônia, Nordeste e Centro-Sul) e não havia uma instância unificada voltada à regulação da matéria.

A Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969, no artigo 23, § 6°, impôs que as isenções do ICM fossem concedidas ou revogadas nos termos fixados em convênios, celebrados e ratificados pelos Estados, segundo o disposto em lei complementar.

Contudo, foi a Lei Complementar n° 24, de 7 de janeiro de 1975, em seu artigo 2°, que criou o CONFAZ, ao estabelecer que os convênios do ICM à época, ICMS atualmente, que versem sobre benefícios fiscais relativos ao tributo, serão celebrados em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência de representantes do Governo federal.

Apesar dos termos do seu regimento interno, aprovado pelo Convênio ICMS 133/97, sugerir medidas com vistas à simplificação e à harmonização de exigências legais; promover a gestão do Sistema Nacional Integrado de Informações Econômico-Fiscais – SINIEF, para a coleta, elaboração e distribuição de dados básicos essenciais à formulação de políticas econômico-fiscais e ao aperfeiçoamento permanente das administrações tributárias, promover estudos com vistas ao aperfeiçoamento da Administração Tributária e do Sistema Tributário Nacional como mecanismo de desenvolvimento econômico e social, nos aspectos de inter-relação da tributação federal e da estadual; colaborar com o Conselho Monetário Nacional na fixação da Política de Dívida Pública Interna e Externa dos Estados e Distrito Federal, para cumprimento da legislação pertinente e na orientação das instituições financeiras públicas estaduais, propiciando sua maior eficiência como suporte básico dos Governos Estaduais, o CONFAZ ainda se mostrou ineficiente no combate à Guerra fiscal.

Isso porque é no âmbito do CONFAZ que reside exigência que alimenta intensamente a guerra fiscal brasileira: a unanimidade em suas votações para a concessão de incentivos relativos ao ICMS. Diz o §2º do art. 2º da Lei Complementar n. 24/1975, que “a concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes”. Situação que lamentavelmente foi mantida pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADPF 198.[15]

Ademais, a lógica de federalismo cooperativo deve ter por escopo o desenvolvimento conjunto das unidades federadas, de modo que todos tenham iguais condições de participar das oportunidades apresentadas no jogo econômico e de poder, e não de concorrência predatória, o que pode descambar em guerra fiscal. Incumbe ao federalismo cooperativo a redução das desigualdades regionais, a fim de que as pessoas possam efetivamente ter maiores oportunidades para o desenvolvimento de suas capacidades”. [16]

Se mostrando esvaziado e impotente diante da escalada da guerra fiscal na década de 90, apesar de ser um órgão necessário, o CONFAZ precisa ser repensado. E enquanto, o governo federal tem adotado uma postura olímpica diante da guerra fiscal, aparentemente, ainda restam instrumentos capazes de reduzir esses desequilíbrios entre os Estados.

 

  1. ZONAS DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇAO: SOLUÇÃO PARA O DESEQUILIBRIO ECONÔMICO?

Nascidas a partir da ideia de se promover nas regiões menos desenvolvidas a redução dos desequilíbrios, de fortalecer o balanço de pagamentos, assim como da ideia de promover a difusão tecnológica e o desenvolvimento econômico e social do país, as zonas de processamento de exportações são um instrumentos consagrados há décadas em outras nações, a exemplo dos Estados Unidos e de diversos países asiáticos.

Caracterizadas como áreas industriais preponderantemente exportadoras sob controle alfandegado. No Brasil, o regime foi estabelecido originalmente por meio do Decreto-Lei no 2.452, de 29 de julho de 19881. A partir do processo de maior internacionalização da economia brasileira e de aprimoramento da legislação sobre o tema, um novo marco legal foi promulgado com a Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007.

Nas publicações do Banco Mundial[17], a ZPE é tratada como uma das espécies de um gênero maior, as Zonas Econômicas Especiais. A instituição apresenta  a Zona Econômica Especial como um termo genérico que abarca as diversas variantes das zonas econômicas existentes atualmente pelo mundo.

Em síntese, a criação de ZPE foi fomentada no Brasil em um contexto político e econômico marcado por: (i) a crise do “projeto nacional” de industrialização via modernização autoritária, que tinha como linha mestre o planejamento espacial via polo de desenvolvimento; (ii) os avanços de políticas e discursos neoliberais com implicações no desmonte sistemático do aparato do executivo federal, no abandono de uma orientação política de longo prazo voltada ao desenvolvimento industrial e de promoção do desenvolvimento regional; e (iii) o aprofundamento da guerra fiscal a partir dos anos 1990, quando os estados – unidades da federação (UF) – intensificaram sua postura competitiva visando atrair investimentos por meio de mecanismos ou instrumentos fiscais.[18]

Além do aumento da produção manufatureira, outro objetivo da ZPE é a diversificação do setor industrial, já que o Brasil apresenta tradicionalmente uma estrutura econômica bastante concentrada, especialmente em atividades intensivas em recursos naturais. Consequentemente, a complexidade econômica do país é relativamente baixa sob perspectiva global.

As empresas com projetos industriais amparados pelo regime brasileiro de ZPE contam, originalmente, com benefícios tributários, administrativos e cambiais; bem como possuem uma segurança jurídica de longo prazo para realização de suas operações, haja vista que tais benefícios são assegurados por um período de até 20 (vinte) anos, prorrogáveis por igual período no caso de investimentos de grande vulto que exijam longos prazos de amortização.

Paralelamente aos incentivos concedidos pelo Governo Federal, no âmbito da Lei no 11.508/2007, os Governos Estaduais e o Distrito Federal acordaram a concessão de incentivos tributários para os projetos industriais a serem implantados nas ZPE, conforme disposto no Convênio ICMS no 99, de 18 de setembro de 1998, do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) [19]

Segundo este Convênio, as Unidades da Federação signatárias encontram-se autorizadas a isentar do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual (ICMS) nas seguintes operações: saídas internas (operações dentro do mesmo Estado) destinadas aos estabelecimentos localizados em ZPE; entrada de mercadorias ou bens importados do exterior; prestação do serviço de transporte de mercadorias ou bens entre as ZPE e os locais de embarque/desembarque; e aquisições interestaduais de bens destinados ao ativo imobilizado e a prestação de serviço de transporte de tais bens, no que diz respeito ao diferencial da alíquota.

A abrangência desse Convênio engloba o Distrito Federal e os seguintes Estados: Acre, Bahia, Ceará, Mato Grosso, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins.

Em decorrência das disposições do parágrafo 5o, do artigo 18 da Lei no 11.508/2017  os incentivos tributários específicos do regime brasileiro de ZPE, tal como anteriormente apresentados, aplicam-se também às aquisições de mercadorias realizadas entre empresas autorizadas a operar em ZPE.

Tal fato, por conseguinte, traduz-se em medida de estímulo ao encadeamento produtivo para projetos industriais em ZPE, que resultarão em maior competitividade para realização de novos estágios de processamento local da produção destinada ao mercado externo.

Apesar de muitos bancos e casas de análises revisarem as projeções para a balança comercial para cima, dado que entre janeiro e abril os recordes mensais de exportações continuaram a ser renovados, puxados por produtos como milho, soja, café, carnes, petróleo e minérios. Apenas São Francisco do Conde, município localizado na Bahia, esteve entre os 20 municípios mais exportadores do Brasil, em uma série história, em 2022, que o Brasil contou com 2.407 municípios exportadores, sendo a maior quantidade desde 1997[20]

A contribuição da ZPE com o desenvolvimento econômico do Brasil está diretamente relacionada com a sua capacidade de adicionar valor aos insumos adquiridos para produzir os bens exportados. Quanto maior o valor adicionado, maior a capacidade de contribuição. Por isto, é fundamental a análise do valor adicionado pela indústria de transformação (Valor da Transformação Industrial − VTI) − indicador amplamente utilizado para mensurar a capacidade produtiva e também calculado pelo IBGE pela Pesquisa Industrial Anual (PIAEmpresa) [21].

Uma outra dimensão relevante para diversificação é a análise dos mercados de destino das exportações. O fato de uma economia exportar para uma gama maior de países não só reduz a sua vulnerabilidade a choques externos e aumenta sua resiliência, como também é um sinal de sua capacidade competitiva em mercados internacionais

Não à toa que, atualmente o Brasil possui quatorze Zonas de Processamento de Exportação autorizadas e encontram-se em efetiva implantação: Acre (AC), ZPE do Açú (RJ),  Araguaína (TO), Bataguassú (MS), Boa Vista (RR), Cáceres (MT), Ilhéus (BA), Imbituba (SC), Macaíba (RN), Parnaíba (PI), Pecém (CE), Suape (PE), Teófilo Otoni (MG) e ZPE de Uberaba (MG)[22], exatamente em regiões que precisam do atrativo para desevolvimento econômico.

Se usarmos a avaliação de impacto da ZPE de Pecém[23], divulgada recentemente,  temos que a zona de livre comércio pode servir sim com uma função de redução de desequilíbrio econômico.

Partindo de uma base bastante, o VTI anual em São Gonçalo do Amarante (SGA), onde está localizada a ZPE de Pecém,  ampliou-se em R$ 2,4 bilhões entre 2015 e 2018[24], após a ZPE ter iniciado as suas operações. Esse crescimento representou aproximadamente 65% do crescimento total do VTI do estado do Ceará, que foi de R$ 3,8 bilhões no mesmo período. E mais, os dados da análise de impacto mostram que, antes da criação da ZPE, a contribuição de SGA para o valor adicionado do setor industrial no stado do Ceará era ínfima, enquanto que Fortaleza representava mais de um quarto do VTI total. Após a ZPE ter iniciado as suas operações, a participação de SGA pulou rapidamente de 1% para 14%, em 2018, enquanto a parcela de Fortaleza caiu para 20%. O fato de a participação do município de Caucaia ter permanecido por volta de 5% ao longo desse tempo sugere que esses ganhos podem ser largamente atribuídos à ZPE e não a uma expansão geral do Complexo Industrial do Porto de Pecém.

Outro ponto importante na ZPE do Ceará é o fomento à indústria verde, isso porque em termos absolutos, as emissões industriais de CO2 do Ceará giravam em torno de 1 milhão de toneladas até 2015, passando para o patamar de quase 5,2 milhões de toneladas em 2018, sendo a produção de aço da ZPE do Ceará a responsável por quase todo esse valor. O Ceará gerava emissões industriais similares a outros estados do Nordeste, como Bahia ou Paraíba, mas esse quadro mudou expressivamente após o estabelecimento da ZPE.

Inclusive, o governo do estado do Ceará anunciou recentemente, na vanguarda do desenvolvimento nordestino, o projeto do Hub de Hidrogênio Verde, que será implantado no Complexo do Pecém. O hub visa o desenvolvimento e a utilização de energias renováveis.  Até o momento, o estado já assinou cerca de 30 memorandos de entendimento com empresas interessadas na produção de hidrogênio verde. Sabe-se que outras empresas avançaram para pré-contratos e já possuem áreas reservadas na Zona de Processamento de Exportação do Ceará, inclusive, estima-se que o investimento total desses projetos seja de US$ 8 bilhões. [25]

O referido estudo ainda mostrou que houve aumento das condições de vida no estado do Ceará (refletidas pelo PIB per capita) e redução da concentração regional das atividades industriais no Brasil em termos de valor agregado manufatureiro, exportações e emprego.

A análise dos níveis de PIB per capita do estado do Ceará e de municípios selecionados demonstra o padrão diferenciado que SGA apresenta dentro do estado. Como resultado dos salários médios bem mais altos [26] o PIB per capita do município aumentou mais de dez vezes, de menos de R$ 6.000, em 2008 – abaixo da média estadual – para quase R$ 64.000, em 2017. Também restou evidente que a tendência de crescimento começou antes da ZPE entrar em operação, uma vez que a fase de construção e instalação da ZPE já surtiu efeitos significativos na renda local. Finalmente, restou visível que o aumento do PIB per capita entre 2015 e 2019 não foi testemunhado em outros municípios, como Fortaleza e Caucaia, apontando para o efeito especial que a ZPE tem desempenhado em SGA.

A análise comparativa dinâmica com outros estados do Brasil identifica o Ceará como um estado “emergente” em termos de desempenho do PIB per capita. Embora o patamar ainda esteja significativamente abaixo da média nacional, a taxa de crescimento tem sido superior[27], apontando para o fato de que a expansão da ZPE por si só não é suficiente para impulsionar o crescimento dentro do Ceará, mas já se mostra como um catalisador econômico no Estado. 

 

CONCLUSÃO

Restou averiguado que os incentivos fiscais no ICMS podem influenciam nas relações das empresas com os entes, na competição ferrenha que é conhecida como guerra fiscal, que pode acabar distorcendo cada vez mais a economia dos outros federados em prol da própria.

Conclui-se que a guerra fiscal é resultado direto da competição entre os Estados pela atração de empreendimentos, caracterizando-se pela concessão de incentivos fiscais, dentre outros, sendo certo que os Estados menos   desenvolvidos  da  federação,  buscando  atrair  empreendimentos  a  seus  territórios,   oferecem inúmeros incentivos fiscais que, por sua vez, implicam em renúncia fiscal,  ocasionando perda de receita que se destinaria a cobertura de gastos e desequilíbrio no desenvolvimento econômico dos Estados.

Os diplomas legais existentes, incluindo a sistemática de aprovação de convênios adotados pelo CONFAZ, infelizmente, não tem surtido efeito para por fim  à guerra fiscal, o que leva crer que outros instrumentos jurídicos já existentes, como as zonas de processamento de exportação, possam servir como um balisador do desequilíbrio entre os Estados à medida que foram instituídas em meio a crise do “projeto nacional” de industrialização via modernização autoritária, que tinha como linha mestre o planejamento espacial via polo de desenvolvimento;  os avanços de políticas e discursos neoliberais com implicações no desmonte sistemático do aparato do executivo federal, no abandono de uma orientação política de longo prazo voltada ao desenvolvimento industrial e de promoção do desenvolvimento regional; e  o aprofundamento da guerra fiscal a partir dos anos 1990, quando os estados as unidades da federação intensificaram sua postura competitiva visando atrair investimentos por meio de mecanismos ou instrumentos fiscais.

Analisando o caso da ZPE de Pecem, no Ceará, podemos verificar que, de fato, as ZPEs podem ajudar a minimizar as distorções econômicas geradas pela Guerra fiscal, em meio a um federalismo frágil e desequilibrado.

 

Notas e Referências:

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[1] Conselheira da 3ª Seção de Julgamentos do CARF. Professora Universitária dos Cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito Tributário e Aduaneiro. Doutorando em Direito pela UFPE, Mestre em Direito Público pela Universidade Católica de Pernambuco e LLM em Direito Aduaneiro pela Universidade Erasmus de Roterdã- Holanda. MBA em Gestão Aduaneira e Tributação Internacional pela Abracomex/Massachusetts Institute of Business, Pesquisadora do Núcleo de Pesquisa em Direito Tributário Aduaneiro CNPq/Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente, é Membro Colaboradora da Comissão de Direito Aduaneiro e Comércio Exterior da OAB/PE – seccional Recife. Presidente da Associação Pernambucana de Direito Aduaneiro e Fomento ao Comércio Exterior. Advogada Licenciada.

[2] CAMARGO, Aspasia B. A. Atualidade do federalismo: tendências internacionais e a experiência brasileira. In: VERGARA, Sylvia C.; CORRÊA, Vera L. A. (Org.). Propostas para uma gestão pública municipal efetiva. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2004. p. 39-47.

[3] OLIVEIRA, Luiz Guilherme de. Federalismo e guerra fiscal PESQUISA & DEBATE, SP volume 10, número 2(16), 110-138, 1999

[4] https://revistas.pucsp.br/index.php/rpe/article/view/11917/8627

[5] VARSANO, Ricardo., FERREIRA, Sergio., AFONSO, José Roberto. Fiscal Competition: a bird’s eye view. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Rio de Janeiro: 2002.

[6] SILVA, Giuliano Alves Borges; PASSADOR, João Luiz. Redistribuição Fiscal para o desenvolvimento turístico local e regional. Rev. Adm. Pública — Rio de Janeiro 50(4):587-610, jul./ago. 2016

[7] CAVALCANTI, Carlos Eduardo G.; PRADO, Sérgio. Aspectos da guerra fiscal no Brasil. IPEA, 1998.

[8] PRADO, S. & CAVALCANTI, C. E. G. 2000. A guerra fiscal no Brasil São Paulo : FUNDAP.

[9] DULCI, O. S. 1999. Política e recuperação econômica em Minas Gerais. Belo Horizonte :UFMG.

[10] A transição do ciclo do açúcar, concentrado no Nordeste, para os ciclos do ouro e do café, no Sudeste, foi acompanhada da transferência da sede do Império de Salvador para o Rio de Janeiro (1763), assegurando àquela última região a posição de centro dinâmico da economia nacional, com expressiva capacidade de acumulação de capital, que se ampliou à medida que a infraestrutura da região sofria alterações para acomodar os investimentos na atividade fabril, a qual avançava em ritmo superior ao das demais regiões do país. A centralização do poder político, o domínio econômico e o tecido social fortemente influenciado por imigrantes de países capitalistas mais desenvolvidos ampliaram as vantagens do Sudeste, como resultado da transição do modelo agroexportador para o modelo industrial, na década de 1930. Isso acarretou para a região uma concentração de 80,7% do VTI, no começo da década de 1970.

[11] DULCI, Otávio Soares. Guerra Fiscal, Desenvolvimento Desigual e Relações Federativas no Brasil. Revista de Sociologia e Política, Belo Horizonte, n. 18, p. 95-107, jun 2002.

[12]VARSANO, Ricardo. A evolução do sistema tributário brasileiro ao longo do século: anotações e reflexões para futuras reformas. Brasília : IPEA, jan. 1996. 34 p. ( Texto para discussão, n. 405)

[13]A questão da guerra fiscal: uma breve resenha. André Eduardo da Silva Fernandes e Nélio LacerdaWanderlei.https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/626/r14801.pdf?sequence=4&isAllowed=y

[14]NETO, Celso de Barros Correia; MONTENEGRO, Evanderson R Pina; CORDEIRO, Kamila de Araújo.  A Guerra Fiscal em ICMS e o Papel do Supremo Tribunal Federal: Precedentes e Desafios Atuais. Alternate title: Harmful Tax Competition in Brazil and the Supreme Court’s Role: Judicial Precedents and Currents Challenges Economic Analysis of Law Review. Economic Analysis of Law Review. Brasilia EALR, V. 9, nº 2, p. 35-56, Maio-Agosto, 2018. Disponível em: < file:///C:/Users/PC/Downloads/9345-Article%20Text-43679-1-10-20180903.pdf> Acesso em 01 jun 2023.

[15]O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do voto da Relatora Carmen Lúcia, vencidos os Ministros Edson Fachin, Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Não participou deste julgamento o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 7.8.2020 a 17.8.2020.

[16]Trecho utilizado pela Ministra Cármen Lúcia em seu voto. SCAFF, Fernando Facury. Royalties do petróleo, minério e energia: aspectos constitucionais, financeiros e tributários. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 250, mas que, em verdade, a lógica utilizada pelo citado diverge das razões de decidir da Ilustre julgadora.

[17] FIAS, 2008. “Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implication for Zone Development” (Washington, DC: World Bank).

[18] AMPARO, P. P. Os desafios a uma política nacional de desenvolvimento regional no Brasil. Interações, Campo Grande, v. 15, n. 1, p. 175-192, jan./jun. 2014. doi: https:// doi.org/10.1590/S1518-70122014000100016.

[19] https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/1999

[20]https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2023/marco/brasil-contou-com-2-407-municipios-exportadores-em-2022

[21]Grosso modo, esse indicador é calculado pela diferença entre o valor de produção anual da indústria de transformação e o valor do consumo intermediário (insumos) utilizado na produção.

[22] https://www.fazcomex.com.br/comex/zpe-o-que-e/

[23]Avaliação de impacto: a ZPE do Ceará. https://www.gov.br/produtividade-e-comercio-exterior/pt-br/assuntos/zpe/publicacao_avaliacao-de-impacto-da-zpe-ceara_versao-publica-1.pdf

[24] Fonte: IBGE.

[25] Hub de Hidrogênio Verde: Governo do Ceará e Países Baixos firmam parceria para impulsionar produção e exportação. Disponível em: https://www.ceara.gov.br/2023/05/10/hub-de-hidrogenio-verde-governo-do-ceara-e-paises-baixos-firmam-parceria-para-impulsionar-a-producao-e-exportacao/ Acesso em 14 de mai 2023.

[26]Dados analisados na seção 3.1.5 do relatório de impacto ZPE Ceará

[27] Figura 49 do relatório de impacto ZPE Ceará.

 

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Anna Dolores Malta
Conselheira da 3 seção de julgamentos do CARF. Professora Universitária dos cursos de graduação em Direito Tributário, Aduaneiro e Regulatório. Leciona as disciplinas de Mediação tributária, Processo Administrativo Fiscal, Tributação do 3 Setor, Regimes Aduaneiros Especiais e Zonas de Processamento de exportação em programas de pós-graduação. Doutoranda em Direito UFPE, LLM em Direito Aduaneiro pela Erasmus University Rotterdam - Holanda. Mestre em Direito Público pela UNICAP. MBA em Gestão Jurídica Aduaneira e Tributação Internacional pela ABRACOMEX/Massachusetts Institute of Business. Formação em Mediação e Arbitragem pela FGV. Pesquisadora do Núcleo de Pesquisa em Direito Tributário Aduaneiro CNPq/Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente é Presidente da Associação Pernambucana de Direito Aduaneiro e Fomento ao Comércio Exterior e membro colaboradora da Comissão de Direito Aduaneiro e Comércio Exterior da OAB/PE seccional Recife. Advogada licenciada. Annadbarros@gmail.com

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