Por REDUÇÃO DE CARGA TRIBUTÁRIA COMO EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS DE AUSTERIDADE: Uma análise da diminuição da incidência do ICMS sobre os combustíveis pela Lei Complementar nº 194/2022
O ICMS, sem dúvidas, tem sido considerado um dos grandes vilões dos últimos tempos, no contexto de crise econômica e social que o Brasil vem enfrentando na atualidade. De longe é o tributo que mais vem sofrendo alterações legislativas e que vem sendo alvo de diversas discussões jurisprudenciais no âmbito da Suprema Corte nacional[1].
Este imposto, que já tem uma natureza extremamente complexa, devido a suas repercussões nacionais – mesmo sendo um tributo de competência dos Estados-Membros -, tem sido considerado[2] como um dos principais causadores dos altos preços dos combustíveis, por discursos sem qualquer embasamento técnico e científico.
A atribuição desta culpa ao ICMS tem levado a uma série de alterações legislativas, que buscaram reduzir a arrecadação deste tributo a fim de chegar a preços menores da mercadoria em questão.
Algumas destas modificações legais já foram analisadas nesta coluna, em textos anteriores, como a análise da Lei Complementar nº 190/2022[3] – versando sobre a cobrança do diferencial de alíquota do ICMS em circulação interestadual de mercadorias -; a reflexão sobre a Lei Complementar nº 192/2022[4], a qual trouxe significativas mudanças no cálculo e na cobrança do ICMS.
Recentemente foi promulgada a Lei Complementar nº 194/2022 (23/06/2022), popularmente conhecida como a lei que instituiu um teto para cobrança do ICMS sobre combustíveis[5]. Na verdade, referido texto normativo vem delimitar quais seriam as mercadorias e serviços essenciais, a fim de aplicar concretamente o princípio da seletividade previsto no art. 155, § 2º, III, da Constituição Federal de 1988[6], promovendo uma alteração na Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/1996) nos seguintes termos:
Art. 32-A. As operações relativas aos combustíveis, ao gás natural, à energia elétrica, às comunicações e ao transporte coletivo[7], para fins de incidência de imposto de que trata esta Lei Complementar, são consideradas operações de bens e serviços essenciais e indispensáveis, que não podem ser tratados como supérfluos. (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)
§ 1º Para efeito do disposto neste artigo: (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)
I – é vedada a fixação de alíquotas sobre as operações referidas no caput deste artigo em patamar superior ao das operações em geral, considerada a essencialidade dos bens e serviços; (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)
II – é facultada ao ente federativo competente a aplicação de alíquotas reduzidas em relação aos bens referidos no caput deste artigo, como forma de beneficiar os consumidores em geral; e (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)
III – é vedada a fixação de alíquotas reduzidas de que trata o inciso II deste parágrafo, para os combustíveis, a energia elétrica e o gás natural, em percentual superior ao da alíquota vigente por ocasião da publicação deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)
§ 2º No que se refere aos combustíveis, a alíquota definida conforme o disposto no § 1º deste artigo servirá como limite máximo para a definição das alíquotas específicas (ad rem) a que se refere a alínea b do inciso V do caput do art. 3º da Lei Complementar nº 192, de 11 de março de 2022. (Incluído pela Lei Complementar nº 194, de 2022)[8]
O texto normativo informa que, para as mercadorias e serviços essenciais, como os combustíveis, os Estados não podem fixar alíquotas superiores àquelas previstas para as operações em geral, que são fixadas entre 17% e 18%, a depender do Estado[9]. Com isso, conseguir-se-ia (como de fato aconteceu), uma redução mais imediata do preço dos combustíveis nas bombas dos postos de gasolina, reduzindo-se alíquotas que anteriormente giravam em torno de 25% a 34%[10].
A pergunta que deve ser feita por todos os cidadãos brasileiros é: essas medidas imediatistas e tomadas sem maiores discussões, diálogo e estudos orçamentários vão resolver o cerne do problema do alto preço dos combustíveis?
De acordo com uma análise científica e mais aprofundada da problemática, eu ouso responder que NÃO!
Para o consumidor que já vem assoberbado de tanta carga tributária – lembrando que no Brasil, quase 50% da carga tributária é incidente sobre o consumo[11] -, qualquer diminuição no preço dos combustíveis será bem-vinda. Mas a comemoração, mesmo que válida, deve ser feita com um pouco de cautela.
Em primeiro lugar, já demonstramos no texto “A CARGA TRIBUTÁRIA SOBRE OS COMBUSTÍVEIS: UMA ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 192/2022”, publicado nesta coluna, que a grande responsável pelas oscilações dos preços dos combustíveis nos últimos anos é a política de preços adotada pela Petrobrás desde 2016, quando o Presidente da estatal, Pedro Parente, alterou a forma como os ativos deveriam ser cobrados em favor dos acionistas da Petrobrás, equiparando os valores de circulação dos combustíveis no Brasil, aos preços praticados no exterior, como se toda essa mercadoria fosse importada. Deste modo, havendo elevação do valor do dólar e do preço da circulação internacional dos combustíveis, consequentemente aumenta o preço cobrado pela Petrobrás na circulação da mercadoria aqui no país (mesmo que não haja importação!).
O valor de ICMS cobrado pelos Estado, não variava, sendo cobrado por meio de alíquotas fixas; de modo que não há qualquer explicação minimamente aceitável em atribuir a culpa do aumento sequencial do valor dos combustíveis à cobrança desse tributo pelos Estados.
Além desses dados claros e incontestáveis, outra constatação é inafastável: a diminuição da arrecadação dos Estados Membros. Num contexto em que se passa de uma alíquota média de ICMS sobre combustíveis entre 25% e 34%, para alíquotas médias de 17% a 18%, fica cristalino o fato de que haverá a diminuição de valores ingressando nos cofres públicos estatais.
De acordo com levantamento orçamentário realizado no Estado de Pernambuco, referida redução acarretará uma perda anual média de R$ 4 bilhões no orçamento público[12], que poderá levar a algumas consequências, dentre elas: a) a necessidade de aumentar a carga tributária em outros setores, para compensar essa perda de arrecadação; b) o corte no direcionamento de verbas para políticas públicas e setores de sociais, como assistimos rotineiramente.
A falta de preocupação com o bem-estar social dos brasileiros fica claro no desenrolar da aprovação da Lei Complementar nº 194/2022, onde inicialmente houve negociações entre os setores políticos, em que se determinou a necessidade de medidas de compensação por parte do Governo Federal em favor dos Estados, para fazer frente às verbas essenciais destinadas a setores como saúde e educação; verbas estas que sofreriam uma redução decorrente da limitação das alíquotas do ICMS sobre combustíveis.
Mesmo ciente desta necessidade, o Governo Federal, ao sancionar a LC nº 194/2022, vetou diversos dispositivos que previam algumas medidas de compensação, vetando pontos como o que protegia recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), deixando de garantir o repasse por parte da União Federal, para que os estados atingissem os percentuais mínimos exigidos para as áreas de educação e saúde também[13].
A redução das alíquotas de ICMS sobre combustíveis poderia até ser objeto de pauta para reflexão, a fim de facilitar a vida tanto dos contribuintes diretos do imposto (aqueles que são responsáveis pelo pagamento do tributo ao Estado), como dos contribuintes indiretos (que são os consumidores). Mas, na minha opinião, deveria ser efetivada após uma discussão séria, com a análise das consequências econômicas, financeiras e sociais desta redução; e não de forma açodada e com irresponsabilidade orçamentária, comprometendo serviços e direitos básicos do cidadão, como saúde e educação públicas.
No final das contas, o que estamos assistindo, é a adoção de uma medida que pode ter um viés eleitoreiro por parte dos “representantes” políticos, que querem reduzir o valor dos combustíveis a qualquer custo, sem mexer no cerne do problema. Em outras palavras, assistimos à aplicação de mais uma política de austeridade, nos termos apontados por Pedro Rossi e Esther Dweck[14], onde a redução da carga tributária não está sendo realizada em favor da coletividade, mas sim para garantir que acionistas da Petrobrás continuem recebendo o rendimento de seus ativos a partir de uma política de preços internacional; enquanto se diminui, sem qualquer preocupação ou constrangimento moral, verbas destinadas a setores sociais básicos.
Mais uma vez, presenciamos o pobre pagando o preço para que o rico fique cada vez mais rico. O desconto na bomba de posto de gasolina hoje, será a falta de assistência num hospital público e um aumento na defasagem da educação pública amanhã.
Notas e Referências:
CARVALHO. Paulo de Barros. Direito Tributário: linguagem e método. 5. ed. São Paulo: Noeses, 2013.
CASTELLS, Manuel. Ruptura: A crise da democracia liberal. Rio de Janeiro: Zahar, 2018.
NUNES, Cléucio Santos. Curso Completo de Direito Processual Tributário. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2020.
ROSSI, Pedro; DWECK, Esther. O Discurso econômico da austeridade e os interesses velados. IN: GALLEGO, Esther Solano. O ódio como política: a reinvenção das direitas no Brasil. São Paulo: Boitempo. 2018. pp. 79-84.
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. ROSSI, Pedro; DWECK, Esther. O Discurso econômico da austeridade e os interesses velados. IN: GALLEGO, Esther Solano. O ódio como política: a reinvenção das direitas no Brasil. São Paulo: Boitempo. 2018. pp. 79-84.
[1] A forma de cálculo e de cobrança do ICMS sobre combustíveis vem sendo discutida no Supremo Tribunal Federal a partir de ações direta de inconstitucionalidade com a ADI 7164, onde foi proferida decisão liminar determinando a aplicação de uma média para a base de cálculo, gerando como consequência a redução da cobrança deste tributo no caso concreto. Referida ADI ainda está pendente de julgamento definitivo.
[2] O atual Presidente da República afirmou em várias oportunidades, que o alto preço dos combustíveis se deve aos valores pagos a título de ICMS em relação à circulação dessa mercadoria. Sobre o tema veja: https://www.istoedinheiro.com.br/bolsonaro-volta-a-culpar-icms-e-pt-por-alta-do-preco-da-gasolina/; https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2021/08/30/bolsonaro-volta-a-culpar-icms-por-gasolina-mais-cara-assalto-explicito.htm. Acesso em 12 jul. 2022.
[3] Texto: “DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA DO ICMS E A APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ANTERIORIDADE APÓS A PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 190/2022”. Disponível em: https://juridicamente.info/diferencial-de-aliquota-do-icms-e-a-aplicacao-dos-principios-da-anterioridade-apos-a-promulgacao-da-lei-complementar-no-190-2022/. Acesso em 12 jul. 2022.
[4] Texto: “A CARGA TRIBUTÁRIA SOBRE OS COMBUSTÍVEIS: UMA ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 192/2022”. Disponível em: https://juridicamente.info/a-carga-tributaria-sobre-os-combustiveis-uma-analise-da-lei-complementar-no-192-2022/. Acesso em 12 jul. 2022.
[5] Apesar do destaque na mídia ser maior em relação à limitação da cobrança do ICMS sobre combustíveis, a LC nº 194/2022 fixa como mercadorias e serviços essenciais a energia elétrica, as comunicações e o transporte coletivo, limitando a alíquota para todos eles.
[6] “§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (…) III – poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços;” In: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 12 jul. 2022.
[7] Sem grifos no texto original.
[8] Existem outras modificações trazidas pela LC 194/2022 na Lei Kandir, mas não dizem respeito ao tema tratado neste texto. Por este motivo não foram considerados, tendo preferido focar no assunto abordado.
[9] Por exemplo, no caso do Estado de Pernambuco, a Lei Estadual nº 15.730/2016 prevê várias faixas de alíquotas para diferentes produtos e serviços. E no art. 15, VII, prevê a aplicação de uma alíquota de 18% até 31/12/2023 (depois disso passará a ser de 17%), para os demais casos que não estejam especificados na legislação. Essa é a alíquota para as operações em geral, a qual deverá ser aplicada no caso dos produtos essenciais indicados pela Lei Complementar nacional n 194/2022.
[10] Estado como o Rio de Janeiro aplicava uma alíquota média de ICMS sobre combustíveis no percentual de 34%, sendo considerado o Estado com a maior carga tributária neste particular (vide in: https://veja.abril.com.br/coluna/maquiavel/o-estado-que-cobra-a-maior-aliquota-de-icms-sobre-combustiveis/. Acesso em 12 jul. 2022). Já em Pernambuco, a alíquota do ICMS sobre combustíveis era no percentual médio de 29% antes da alteração realizada pelo Decreto Estadual nº 53.106, de 04 de julho de 2022, passando a ser cobrado, entre 1º de julho a 31 de dezembro de 2022 (Disponível em: https://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=66803&tipo=. Acesso em 12 jul. 2022), um valor de ICMS num percentual médio de 18% (Informação disponível em: https://g1.globo.com/pe/pernambuco/noticia/2022/07/04/governo-de-pernambuco-anuncia-reducao-de-icms-sobre-combustiveis.ghtml. Acesso em 12 jul. 2022).
[11] Vide informações contidas no primeiro texto publicado nesta coluna, que fala expressamente sobre os dados da tributação sobre consumo no Brasil (“SISTEMA TRIBUTÁRIO REGRESSIVO E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL”). Disponível em https://juridicamente.info/sistema-tributario-regressivo-e-desigualdade-social/. Acesso em 12 jul. 2022.
[12] Dados da pesquisa divulgados em: https://fdr.com.br/2022/07/06/governo-de-pernambuco-publica-decreto-com-reducao-no-valor-da-gasolina-acompanhe/. Acesso em 12 jul. 2022.
[13] Sobre o tema, vide: https://www.brasildefato.com.br/2022/06/24/bolsonaro-ignora-acordo-e-veta-compensacao-a-estados-por-corte-em-icms-dos-combustiveis. Acesso em 12 jul. 1022; https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2022/06/24/bolsonaro-sanciona-limite-para-icms-de-combustiveis-mas-veta-compensacao-a-estados. Acesso em 12 jul. 2022.
[14] ROSSI, Pedro; DWECK, Esther. O Discurso econômico da austeridade e os interesses velados. IN: GALLEGO, Esther Solano. O ódio como política: a reinvenção das direitas no Brasil. São Paulo: Boitempo. 2018. pp. 79-84.
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