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O que se entende por interesse público?

Tema que está permeado de significâncias e significados, conceituar interesse público nunca fora uma empreitada simples, eis que definir é, de certo modo, limitar um sentido e alcance, o que, invariavelmente, será objeto de críticas, ora pelo excesso de elementos considerados, ora pela incompletude dos mesmos.

Entretanto, sua análise jurídica mostra-se essencial para compreensão do Direito Público na contemporaneidade, onde as chamadas “pedras de toque” do Direito Administrativo – supremacia do interesse público sobre o privado e indisponibilidade do interesse público – ainda são vistas por muitos como dogmas intransponíveis na análise das questões no dia a dia das repartições públicas Brasil afora. Se não entendermos, por exemplo, que o referido instituto deve ser avaliado com a criticidade indispensável frente aos avanços tecnológicos que imprimem uma abordagem célere e descomplicada das questões postas, corremos o risco de permanecermos presos numa burocracia nefasta que engessa a postura estatal e gera cada vez mais insatisfação social.

Em que pese a quantidade de obras e doutrinadores consultados para a apresentação do conceito, imperioso ressaltar que a pretensão do presente estudo é mostrar os mais diversos elementos que o compõem, delimitando verdadeiros espaços de conformação do que se entende por interesse público, tendo em vista ser praticamente impossível uma abordagem hermética para algo tão poroso e, em certa medida, fluido.

Vale dizer ainda que, apesar de haver alguma divergência da doutrina quanto à existência dos conceitos jurídicos indeterminados,[1] a sua maciça maioria entende não só pela existência dos mesmos, como qualificam – natureza jurídica – o interesse público como tal.

Nesses moldes, enquanto “os conceitos jurídicos [gênero] são formados por símbolos, que nada mais são do que signos linguísticos, com base fonética, aos quais são conferidos significados através do uso[2] – significados esses que, via de regra, atuam dentro de um espectro de precisão e rigidez, através de um conteúdo certeiro e identidade uniforme (v.g. ato administrativo, autarquia, tributo)[3] – os homônimos indeterminados (espécie) possuem uma plasticidade e liquidez características, fazendo com que o aplicador da norma seja mais profundo, perspicaz, exigindo do mesmo uma atividade interpretativa mais complexa, árdua e, em certa medida, um conhecimento maior para fins de densificação do instituto que se deseja utilizar. Enquanto a indeterminabilidade faz parte do próprio conceito, o mesmo poderá ser qualificável e determinável quando de sua efetiva aplicação ao caso concreto.[4] São exemplos de conceitos jurídicos indeterminados, por exemplo: boa-fé, urgência, notório saber, devido processo legal, moralidade etc.

Vale ressaltar, ainda, que a plasticidade e a fluidez dos conceitos jurídicos indeterminados faz com que os mesmos sejam dotados de um núcleo duro e inconteste, e um círculo ou halo que o margeia, em que quão mais afastado do centro maior a vagueza e imprecisão,[5] dividindo-se, pois, em zonas de certeza.

Assim, segundo Bandeira de Mello, a chamada zona de certeza positiva seria aquela em que o mencionado núcleo duro do instituto mostrar-se-ia clarividente, sendo de fácil constatação pelo intérprete a necessidade de sua aplicação; a zona de certeza negativa seria, mutatis mutandis, aqueloutra em que a também presença de elementos patentes e manifestos dessa vez desautorizariam, com segurança, a aplicação do instituto, como se o outro lado da moeda fosse; e, por fim, há a chamada zona circundante, aquele local intermediário, cinzento, povoado por incertezas que não podem ser eliminadas objetivamente, o qual exige um esforço interpretativo mais contundente que os dois primeiros, eis que o instituto poderá ou não ser aplicado a partir do caso concreto e de sua análise cuidadosa e sistemática com o ordenamento jurídico.[6]

Logo, ao identificar a natureza jurídica do interesse público como conceito jurídico indeterminado, verificar-se-á grande dificuldade em sua conceituação, pois mera decorrência da elasticidade desse instituto, como numa relação de causa e efeito. Outrossim, numa sociedade multipolar como a que vivemos hoje, a identificação do que venha a ser interesse público fica ainda mais dificultosa, “pois o conceito […] poderia ser claro e evidente apenas em sociedades teocráticas ou monolíticas, em que há uma auto-evidência de valores”[7].

Apesar de tarefa árdua e desafiadora, é preciso deixar claro que a análise do que venha a ser interesse público nessa abordagem será baseada meramente em sua acepção estrita, visto que todo e qualquer sentido ou valor tido no ordenamento jurídico será interesse público em alguma medida (acepção ampla), o que não nos interessa nesse momento.[8] Igualmente, fica de antemão descartada qualquer perspectiva de análise metassociológica, sociológica, econômica ou de qualquer outra natureza. A abordagem, para fins didáticos, será eminentemente jurídica.

Nesse sentido, para Bandeira de Mello, o interesse público deve ser conceituado comoo interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”.[9] Percebe-se que, para o mencionado autor, existe uma relação intrínseca entre direitos individuais e públicos; todavia, ainda que possa haver um determinado interesse individual ou alguns interesses individuais que, somados, se contrapõem ao interesse público, esse interesse (público) não pode se chocar contra o interesse de cada um daqueles que compõem determinada sociedade.[10]

Com isso, alguns entendem que o interesse público e o interesse individual colidente com aquele são qualitativamente equivalentes, diferenciando-se, contudo, quantitativamente, de maneira que aquele configuraria a conjunção de inúmeros interesses individuais (de uma maioria social), o que lhe garantiria especial colorido e distinção.[11]

Merece atenção, porém, a característica bem apontada por Bandeira de Mello, de que esses interesses convergentes precisam ser atrelados a aspectos comunitários, “como um querer valorativo predominante da sociedade”,[12] sob pena de se tratar de mera coincidência de desejos individualizados, desautorizando a designação de interesse público.

Demonstrando raciocínio correlato, Phillip Gil França[13] afirma que,

O interesse público pode ser compreendido como produto das forças de uma dada sociedade (jurídicas, políticas, econômicas, religiosas, dentre outras) concretizadas em certo momento e espaço que exprime o melhor valor de desenvolvimento de um maior número possível de pessoas dessa mesma sociedade. Então, alcançar esse produto, considerando as forças de uma sociedade, é o dever primordial do Estado, conforme o art. 3.º da CF.

Já para Justen Filho, é preciso muito cuidado para não confundir interesse público com interesse do Estado (pessoa jurídica), ou mesmo interesse dos administradores e agentes públicos, enfatizando, ainda, que o instituto não guarda correlação pura e simples com a ideia de maioria, haja vista que as democracias contemporâneas guardam a característica contramajoritária em sua essência.[14]

Em que pese os entendimentos acima delineados, vale salientar que a noção de interesse público, apesar de guardar certa similitude com outros termos parecidos – como bem comum ou interesse coletivo – diferencia-se destes à medida em que se aproxima da figura do Estado, não traduzindo o interesse da pessoa jurídica de direito público em si. É dizer, a partir do momento em que esses interesses convergentes são elevados ao patamar de norma (regras ou princípios), sendo postos no ordenamento jurídico, eles passam a ser configurados como interesses públicos, merecendo guarida e atenção por parte do Poder Público.

Esse entendimento encontra sintonia e conformação nas palavras de Leonardo Carneiro da Cunha, o qual afirma que

A expressão interesse público evoca, imediatamente, a figura Estado e, mediatamente, aqueles interesses que o Estado “escolheu” como os mais relevantes, expressados em normas jurídicas, por consultarem aos valores prevalecentes na sociedade.[15]

Nessa toada, alguns[16] chegam a afirmar que o interesse jurídico apenas poderá ser qualificado como público se estiver em conformidade com o art. 3º da Constituição Federal de 1988, eis que lá estariam os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, entre os quais construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.[17] Como tais interesses estariam intimamente relacionados à própria finalidade do Estado brasileiro, consubstanciariam parcela considerável do conteúdo do que venha a ser o chamado interesse público.

Obviamente, além do respeito e conformidade com os objetivos fundamentais do Estado brasileiro acima mencionados, o interesse público também deve se harmonizar com outros diversos dispositivos previstos na Carta Republicana, mormente aqueles com alta carga axiológica, a exemplo do art. 1º (fundamentos da República), do art. 37 (o qual guarda os princípios que regem a Administração Pública) e, em igual medida, aos próprios direitos e garantias fundamentais, previstos no art. 5º.

Mas aí o leitor poderia questionar: os dispositivos supramencionados também possuem um sem número de conceitos jurídicos indeterminados; sendo assim, como utilizar de conceitos jurídicos indeterminados para interpretar outros conceitos jurídicos indeterminados? Ora, como afirmado anteriormente, o intérprete deverá se utilizar dos valores contidos nessas normas para fins de interpretação de outras normas, uma vez que se trata aqui de um sistema normativo, o qual guarda coesão e unidade. Seriam, pois, como uma bússola (interpretativa) para o navegante em alto mar (de normas).

Em igual medida, as normas infraconstitucionais também deverão ser avaliadas visando a aquilatar adequadamente o conceito de interesse público, o que inclui as espécies legislativas primárias, previstas no rol do art. 59 da Constituição, bem como as espécies legislativas secundárias, que seriam aquelas que não criam direito novo, mas o elucidam e complementam, a exemplo dos decretos, portarias e instruções normativas exarados pelos mais diversos entes federados.[18] Muitas vezes, em razão do alto grau de abstração o qual os dispositivos constitucionais possuem – nomeadamente a noção de interesse público – encontrar-se-á na norma infraconstitucional, ainda que espécie legislativa secundária, elementos mais concretos e seguros para aplicação do instituto.

Percebe-se, pois, que a noção de interesse público é deveras aberta, situação que, inclusive, legitima posturas de negação a um conceito objetivamente considerado, uma vez que

ele se relaciona com diferentes normas e conteúdos (p. ex. normas de competência e normas que prescrevem direitos e garantias), é concretizado por meio de diversos procedimentos (p. ex. judicial, administrativo) e constitui-se por meio de um permanente processo diacrônico de compreensão do Estado em uma dada comunidade (p. ex. compreensão do significado de Estado de Direito).[19]

Desse modo, o substrato do interesse público deverá ser cunhado de acordo com o caso concreto e através da observância de todo o plexo normativo, notadamente dos princípios norteadores da República Federativa do Brasil e da Administração Pública brasileira (conforme explanado anteriormente), devendo o Estado atuar conforme a lei e para os fins previstos na lei, como numa relação circular e que se retroalimenta, no qual os axiomas constitucionais servirão de balizas para a decantação do instituto – haja vista se tratar de valores que servem de base para a ordem jurídica interna – eis que possui uma índole ética em sua própria essência.[20]

Assim, “é possível averiguar que o interesse público é um significante dotado de significado dentro do Direito, e não é um vazio que possibilite a imputação de qualquer razão que se faça conveniente a quem quer que seja”.[21]

 

Referências e notas:

[1] GABARDO, Emerson; REZENDE, Maurício Corrêa de Moura. O conceito de interesse público no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de Estudos Políticos, n. 115, p. 267-318, p. 273 eet seq., jul./dez. 2017. Disponível em: <https://pos.direito.ufmg.br/rbep/index.php/rbep/article/viewFile/516/435>. Acesso em: 14 jun. 2019.

[2] TOURINHO, Rita. A discricionariedade administrativa perante os conceitos jurídicos indeterminados. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador: Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 15, jul./ago./set., 2008 apud FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito: Técnica, Decisão e Dominação. São Paulo: Atlas, 1994, p. 258. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso em: 14 de jun. 2019.

[3] TOURINHO, Rita. Op. cit., p. 318.

[4] Nos dizeres de García de Entería e Tomás-Ramón Fernández: “Isto é o essencial do conceito jurídico indeterminado: a indeterminação do enunciado não se traduz em uma indeterminação das aplicações do mesmo, as quais só permitem uma “unidade de solução justa” em cada caso, a qual se chega mediante uma atividade de cognição, objetiva portanto, e não de volição”. ENTERRÍA, Eduardo García de, FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madri: Civitas, 2000. p. 457.

[5] Diversos autores utilizam esse raciocínio, o qual tem no jusfilósofo Karl English um de seus melhores expoentes.

[6] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 429.

[7] GABARDO, Emerson. O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado como fundamento do Direito Administrativo Social. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 4, n. 2, maio/ago. 2017, p. 95-130, p. 100. Disponível em: <https://revistas.ufpr.br/rinc/article/view/53437/33212>. Acesso em: 17 jun. 2019. Com um similar raciocínio: JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 36.

[8] GABARDO, Emerson; REZENDE, Maurício Corrêa de Moura. Op. cit., p. 281 et seq.

[9] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª ed. Malheiros: São Paulo, 2005, p. 61.

[10] Ibid., p. 61 et seq.

[11] BORGES, Alice Gonzalez. Supremacia do interesse publico: desconstrução ou reconstrução? Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE). Salvador: Instituto Brasileiro de Direito Publico, n. 26, mai./jun./jul. 2011, p. 10. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-26-MAIO-2011-ALICE-BORGES.pdf>. Acesso em: 01 dez. 2017.

[12] Ibid.

[13] FRANÇA, Phillip Gil. Interesse público, um conhecido conceito “não indeterminado”. Revista Eletrônica de Direito do Estado. Ano 2016, Num. 249. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/phillip-gil-franca/interesse-publico-um-conhecido-conceito-nao-indeterminado>. Acesso em: 21 fev 2018.

[14] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 39 et seq.

[15] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 13. ed. São Paulo: Dialética, 2013, p. 31.

[16] A exemplo do próprio Phillip Gil França, acima citado, bem como de Daniel Wunder Hachem, Eneida Desiree Salgado, Juarez Freitas e Romeu Felipe Bacellar Filho. In: HACHEM, Daniel Wunder. O princípio constitucional da su­premacia do interesse público. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 224.

[17] BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 17 jun. 2019.

[18] FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 7ª ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPodivm, 2015, p. 880.

[19] ÁVILA, Humberto. Repensando o “Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular”. Interesses públicos versus interesses privados: desconstruindo o princípio da supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 190.

[20] GABARDO, Emerson; REZENDE, Maurício Corrêa de Moura. Op. cit., p. 309.

[21] Ibid.

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Bruno Kiefer

Mestre em Direito Processual pela Universidade Católica de Pernambuco (Unicap). Especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera (Uniderp). Pós-graduando em Advocacia Pública pela Escola da Advocacia-Geral da União (EAGU). Bacharel em Direito pela Faculdade Integrada do Recife (FIR). Procurador do Município de Maceió (PGM-Maceió). Tem experiência profissional e acadêmica em Direito Ambiental, Urbanístico, Imobiliário e Processual, áreas em que estuda e advoga. Atualmente, está cursando a Pós-graduação "lato sensu" em Advocacia Pública da Escola da Advocacia-Geral da União (EAGU). Membro da Comissão de Defesa do Meio Ambiente e Urbanística do Conselho Seccional de Alagoas da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB/AL.

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