Introito sobre a Advocacia de Estado e sua função essencial à Justiça.
Alocada estrategicamente nos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988, a Advocacia Pública está inserida no Capítulo destinado às Funções Essenciais à Justiça, as quais abrangem, ainda, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Advocacia Privada.
Em que pese possamos, no sentido amplo, atribuir ao Ministério Público e à Defensoria Pública a classificação de Advocacia Pública – onde o MP se constitui como aquele responsável pela defesa de interesses difusos e indisponíveis da sociedade e a Defensoria aquela responsável pela defesa dos hipossuficientes – a Advocacia Pública no sentido estrito e usual do termo corresponde à Advocacia de Estado, ou seja, aquela responsável pela representação judicial e pela consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo nos três graus da Federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Os advogados públicos deverão defender, pois, em juízo ou fora dele, os interesses do ente o qual representam, os quais não se limitam ao erário público, correspondendo àqueles insculpidos expressamente na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos municípios. De outra forma, podemos dizer que à Advocacia Pública compete a missão institucional de compatibilizar as políticas públicas desenhadas pelos representantes democraticamente eleitos pelo povo às molduras do ordenamento jurídico.
Nessa conjuntura, sendo a Advocacia Pública a responsável pela representação judicial e pela consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo, passemos a avaliá-la dentro do seu contexto federativo.
Em âmbito federal, a Advocacia Pública é representada pelo órgão Advocacia-Geral da União (AGU) e é regido pela Lei Complementar nº 73 de 10 de fevereiro de 1993, a qual estabelece uma divisão em três outras procuradorias: a Procuradoria-Geral da União, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Procuradoria-Geral Federal. Posteriormente, com a promulgação da Lei nº 9.650/1998, instituiu-se a Procuradoria-Geral do Banco Central, órgão jurídico administrativamente vinculado ao Banco Central e tecnicamente vinculado à Advocacia-Geral da União.
A Procuradoria-Geral da União (PGU) é o órgão de direção superior da AGU responsável pela representação judicial da Administração Direta da União. Os representantes dessa subdivisão da AGU são chamados de Advogados da União e atuam no contencioso residual ligados às mais diversas áreas, a exemplo de patrimônio público e probidade, servidores civis e de militares, serviço público federal, direitos trabalhistas em relação a servidores terceirizados, assuntos internacionais entre outros.
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) também é o órgão de direção superior da AGU e as atribuições dos chamados Procuradores da Fazenda Nacional se restringem à atuação junto a matérias fiscais e tributárias (art. 131, § 3°, da CF/1988), principalmente na representação da União na cobrança judicial e administrativa dos créditos tributários e
1.BINENBOJM, Gustavo. A advocacia pública e o Estado Democrático de Direito. Revista da Procuradoria-Geral do Município de Juiz de Fora, p. 219.
não-tributários e no assessoramento e consultoria no âmbito do Ministério da Fazenda, órgão o qual estão vinculados (art. 12, IV da LC nº 73 / 1993), de forma que sua ligação com a Advocacia-Geral da União não é integral.
A Procuradoria-Geral Federal (PGF) igualmente é o órgão de direção superior da AGU e responsável pela representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, pelas respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos e pela apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial. Criada posteriormente à AGU, através da Lei nº 10.480/2002, a carreira de Procurador Federal estabeleceu um novo paradigma para a prestação de serviços jurídicos às autarquias e fundações federais, equacionando vários dos problemas verificados a partir do modelo originalmente implantado após a Constituição de 1988.
A Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC) é órgão jurídico administrativamente vinculado ao Banco Central e tecnicamente vinculado à AGU e faz a representação do Banco Central em todas as instâncias judiciais (órgãos do Poder Judiciário) e extrajudiciais (Ministério Público, Tribunal de Contas da União e outros órgãos administrativos e de controle, como nos casos que envolvem conciliação, mediação e arbitragem).
Em âmbito estadual e no Distrito Federal (DF), a Advocacia Pública é representada pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do DF, às quais compete a representação judicial e extrajudicial destes entes federados (art. 132, CF/88). Diferentemente do que ocorre com a AGU, entendeu o Supremo Tribunal Federal (ADI nº 484) que, nas chamadas PGEs, não há possibilidade de se instituir outros órgãos de representação judicial aos Estados e ao DF, pois isso consubstanciaria usurpação inconstitucional da competência funcional, resultando na unidade orgânica da Advocacia Pública de Estado no âmbito estadual.
Em âmbito municipal, a Advocacia Pública é representada pelas Procuradorias-Gerais dos Municípios, as chamadas PGMs. Apesar de não constarem expressamente nos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988, é consenso na doutrina e na jurisprudência do STF que esses dispositivos devem ser aplicados às PGMs, obviamente respeitando suas especificidades e o que preceituam as Leis Orgânicas de cada um dos entes munícipes. Em que pese os chamados Procuradores Municipais devam ter sua organização e carreira estabelecidos em lei municipal do respectivo ente representado, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, o excesso de municípios juridicamente inviáveis – os quais não possuem estrutura mínima para sua emancipação como ente federado – faz com que cerca de 35% dos municípios brasileiros contem com, ao menos, um procurador ocupante de cargo efetivo, o que merece reflexão.
Por tudo isso, é preciso deixar claro que o Advogado de Estado não busca apenas proteger o erário público ou mesmo os interesses pessoais do governante, senão aquele conjunto de normas, valores e competências do ente federado enquanto titular da proteção do Estado Democrático de Direito. Essa importância foi ainda mais ressaltada quando da promulgação da
2. A expressão ‘Procuradores’, contida na parte final do inciso XI do art. 37 da Constituição da República, compreende os Procuradores Municipais, uma vez que estes se inserem nas funções essenciais à Justiça. (RE 663.696, rel. min. Luiz Fux, DJE de 22-8-2019, Tema 510)
3. 1º Diagnóstico da Advocacia Pública Municipal no Brasil.
Constituição Federal de 1988, a qual os distinguiu das demais carreiras da Advocacia Pública lato sensu, porém, sem estabelecer expressamente a (tão necessária!) autonomia – técnica, financeira, isonomia institucional – a qual será, ainda, muito exaltada e explorada na presente coluna. Cenas dos próximos capítulos…
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